June 3, 2021

On the Legitimacy of Authority: A Conversation with Enrique Peñalosa (Sobre la Legitimidad de la Autoridad: Una Conversación con Enrique Peñalosa)

Santiago Uribe Sáenz

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By Santiago Uribe Sáenz

Edgelands sat with Enrique Peñalosa, -the two-times Mayor of Bogota, Colombia - for a digital conversation. An authority in Urban affairs, Mr. Penalosa experienced first-hand some of the most pressing issues faced by cities. Most of his professional career has been devoted to thinking about public transport systems, mobility, and public spaces in cities. During his time in office, Mr. Penalosa led the 10+ million inhabitants of the Colombian Capital through some of its greatest challenges. In this conversation with the Edgelands team he reflected on some of the most urgent urban and political issues: the legitimacy of authority and how to make Cities drivers of equality.   

Bogota is a sprawling metropolis sitting atop an Andean plateau at 2600 m above sea level. Since the second half of the 20th Century the city has experienced an economic and demographic boom, transforming a colonial, bucolic township of bell towers and brick roof tiles into one of the world's megacities. Yet, not all has been prosperous for the Colombian Capital: a demographic outburst, high rates of violent crimes, an eternally unfulfilled promise of a Metro system (subway), corruption, violation of public space. In one word, disregard for legal and social norms. Just one of those issues would be enough to baffle policy makers, academics, elected officials, technocrats for years. They all converge in Bogota. Still, the City carries on, always returning from the brink, holding everyone and everything together by a resilient social fabric and functioning institutions. But leave room for more: the Covid Pandemic and a humanitarian crisis of venezuelan refugees has left the fabric in tatters, the social contract about to implode in a cloud of dense smog. 

At this point, a belated disclosure: I, like Mr. Penalosa, was born and raised in Bogota and so I feel her problems as my own. Indeed, I have lived many of them (the bad air, the feeling of insecurity, the being stuck in traffic or the dread of using any form of public transport). Growing up there meant the constant realization that we lived in a Schrodinger-like paradox: at times a bubble; we remained untouched whilst the rest of the country was burning up in flames of war. Other times, -at the same time- we realized we did not exist in a vacuum and the wildfire of the war came banging at our doors. Powerful drug cartels unleashed their violent force in the form of bomb attacks, guerrilla groups, to name a few. Many fled violence in rural Colombia and seeked shelter in the capital. Waves of internal refugees have arrived in the years since. Despite all these issues, the city remains a provider of healthcare, education, child care and other basic social services. Indeed, in 2018 - and during Peñalosa’s last term in office -  the rate of monetary poverty in Bogota was 12% whilst the National figure reached 27%. Also telling is the child mortality rate: where the City reported 7,8 deaths for every 1000 births, the national rate topped 16 deaths for every 1000 children. Taken alone, these indicators point to citizens of Bogota enjoying an objectively better quality of life. Even more interesting is not how the city manages this given the woes and troubles hammering the Nation-State. It would seem counterintuitive that, whilst the Colombian State is labeled ‘failed’ and ‘captured’ the City manages to provide (albeit not perfectly) for its citizens. 

Here is where Mr. Penalosa’s insight and experience proves well positioned to help us understand what the (new) Urban Social Contract looks like, or at least, what are the minimum conditions to think about a new one, or update some of its essential parts. Is the City just the physical space we occupy under the State? Or is it a political unit with leverage to shape our future, shape our agency? Mr. Penalosa would certainly advocate for the latter. As the Nation-State becomes stagnant, pachydermic, bureaucratic, captured by corporate interests and plagued by politics of Identity and Nationalism, the City has had to step in and step up. Take the Covid pandemic to illustrate the point: soon after the declaration of the status of Pandemic by WTO and just before the first cases of the virus where confirmed in Colombia, Bogota’s Mayor (Claudia Lopez) moved quickly to implement a City-wide lockdown and other preventive measures just to have the National Government overrule the City and declare Lopez exceeded her authority. Similarly, during Penalosas tenure, efforts to regulate and rein in the powerful Taxi companies operating in the city were reversed by the National Government. Measures intended to make service safer, more transparent and increase city revenue gave in to National government inaction. Mr. Penalosa called the central Government a hindrance to the City’s improvement. 

Likewise, reaching consensus within International Organizations and the Global Governance systems has become increasingly harder. This failure to find global solutions to global problems have made Cities leaders in tackling climate change, humanitarian and political crises. The social contract is no longer about transacting freedom for security: in the case of Bogota, it is about guaranteeing people's dignity, minimum conditions of livability (capabilities) and their survival. Themselves a form of freedom. The City becomes a Party in a new social contract as well as the new physical and moral space where the mutual promises are transacted. The social contract now is less about giving up some liberty in exchange for protection and giving up some sovereignty in exchange for recognition of authority in the classical political sense. In this Contract citizens remain suspicious of the State and constantly rein in on its authority, coming up with institutional levers to keep its power at bay. The new urban social contract, Mr. Penalosa imagines, is one where the City is the great equalizing force; able to redistribute wealth, deliver social services and create public moral and physical spaces. Mr Penalosa illustrated this materialization of equality for us in these terms: a City bus zooms past people in cars, stuck in traffic, using the exclusive bus lane; the greater good of the public form is preferred over the private. The City brings in those at the margins, serving as a buffer for the exclusion caused by unchecked free market forces. In Bogota it did so through Cable Cars, new Schools and sporting facilities, bike lanes for all and by removing cars from sidewalks. Mr. Penalosa loves bike lanes and bicycles: a truly democratic object that serves rich and poor alike, in the same way - where everyone, regardless of their background, is equally vulnerable.  

The City is able to create public spaces where the poor and wealthy meet as equals and enjoy equally the City’s public goods. So, we ask him, what is missing in our new theory of the urban social contract? There is no magical or technical formula we can conjure or compute to solve these issues. Insecurity and crimes remain at high rates, public transport systems are undignified and strip us of our humanity whilst we are constantly under surveillance. The City could be the Great Equalizer and a beacon of good public administration but first, Penalosa argues, its authority must be legitimate. 

Listening to the former Mayor argue for legitimate authority made me realize that if we want to rethink the Social contract we'd best start at the beginning: we need to look at the tree before seeing the forest. Let me explain myself: the Edgelands proposal to move in and move forward fast in the manner of artistic intervention is laudable in that it engages us all in direct conversation of what constrains us and how we want our future (in times of digitization and surveillance) to look like. It does so through participatory, novel avenues that will result in many of us re-thinking institutional power and reclaiming our space in our city, and our digital and physical community. But before cycling all the way there -as Mr Penalosa would prefer- he would invite us to question institutional authority and to ask our leaders to fulfil their promised part of the contract, to rebuild trust. This is the core of the social contract as framework for living in society: it explains why members of some society have reason to endorse and comply with the fundamental social rules, laws, institutions, and/or principles of that society and justifies “whether or not a given regime is legitimate and therefore worthy of loyalty”. He would argue that in this time of anti establishment feelings, devalued truth and growing inequality, the contract and the authority it gives the City is only legitimate if it is used to secure a better and more equitable way of life. 

We can do some popping up along the way...

En Español

Edgelands se sentó con Enrique Peñalosa, -el dos veces alcalde de Bogotá, Colombia- para una conversación digital. El Sr. Peñalosa, una autoridad en asuntos urbanos, experimentó de primera mano algunos de los problemas más acuciantes a los que se enfrentan las ciudades. La mayor parte de su carrera profesional la ha dedicado a reflexionar sobre los sistemas de transporte público, la movilidad y los espacios públicos de las ciudades. Durante su mandato, el Sr. Peñalosa dirigió a los más de 10 millones de habitantes de la capital colombiana a través de algunos de sus mayores desafíos. En esta conversación con el equipo de Edgelands reflexionó sobre algunas de las cuestiones urbanas y políticas más urgentes: la legitimidad de la autoridad y cómo hacer de las ciudades motores de la igualdad.

Bogotá es una metrópolis en expansión situada en la cima de una meseta andina a 2.600 metros de altitud. Desde la segunda mitad del siglo XX, la ciudad ha experimentado un boom económico y demográfico, transformando un municipio colonial y bucólico de campanarios y tejas de ladrillo en una de las megaciudades del mundo. Sin embargo, no todo ha sido próspero para la Capital Colombiana: un estallido demográfico, altos índices de delitos violentos, una promesa eternamente incumplida de un sistema de metro, corrupción, violación del espacio público. En una palabra, el desprecio por las normas legales y sociales. Una sola de esas cuestiones bastaría para desconcertar durante años a los responsables políticos, a los académicos, a los cargos electos y a los tecnócratas. Todos ellos confluyen en Bogotá. Aun así, la ciudad sigue adelante, siempre volviendo del abismo, manteniendo a todos y a todo unidos por un tejido social resistente y unas instituciones que funcionan. Pero deja espacio para más: la pandemia de Covid y una crisis humanitaria de refugiados venezolanos han dejado el tejido hecho jirones, el contrato social a punto de implosionar en una nube de denso smog.

Llegados a este punto, una revelación tardía: yo, al igual que el Sr. Peñalosa, nací y crecí en Bogotá, por lo que siento sus problemas como propios. De hecho, he vivido muchos de ellos (el mal aire, la sensación de inseguridad, el estar atascado en el tráfico o el pavor a utilizar cualquier forma de transporte público). Crecer allí supuso la constatación constante de que vivíamos en una paradoja tipo Schrodinger: a veces una burbuja; permanecíamos intactos mientras el resto del país ardía en llamas de guerra. Otras veces, -al mismo tiempo- nos dábamos cuenta de que no existíamos en el vacío y el fuego salvaje de la guerra golpeaba nuestras puertas. Los poderosos cárteles de la droga desataron su fuerza violenta en forma de atentados con bombas, grupos guerrilleros, por nombrar algunos. Muchos huyeron de la violencia en las zonas rurales de Colombia y buscaron refugio en la capital. Oleadas de refugiados internos han llegado en los años posteriores. A pesar de todos estos problemas, la ciudad sigue siendo proveedora de asistencia sanitaria, educación, cuidado de niños y otros servicios sociales básicos. De hecho, en 2018 -y durante el último mandato de Peñalosa- la tasa de pobreza monetaria en Bogotá era del 12% mientras que la cifra Nacional alcanzaba el 27%. También es reveladora la tasa de mortalidad infantil: donde la Ciudad reportó 7,8 muertes por cada 1000 nacimientos, la tasa nacional superó las 16 muertes por cada 1000 niños. Por sí solos, estos indicadores apuntan a que los ciudadanos de Bogotá disfrutan de una calidad de vida objetivamente mejor. Más interesante aún no es cómo la ciudad consigue esto teniendo en cuenta los males y los problemas que golpean al Estado-Nación. Parece contradictorio que, mientras el Estado colombiano es tachado de "fallido" y "capturado", la ciudad se las arregle para atender (aunque no perfectamente) a sus ciudadanos.

Aquí es donde la perspicacia y la experiencia del Sr. Peñalosa se muestra bien posicionada para ayudarnos a entender cómo es el (nuevo) Contrato Social Urbano, o al menos, cuáles son las condiciones mínimas para pensar en uno nuevo, o actualizar algunas de sus partes esenciales. ¿Es la ciudad sólo el espacio físico que ocupamos bajo el Estado? ¿O es una unidad política con capacidad de moldear nuestro futuro, de dar forma a nuestra agencia? El Sr. Peñalosa abogaría sin duda por esto último. A medida que el Estado-nación se estanca, se vuelve paquidérmico, burocrático, capturado por intereses corporativos y plagado de políticas de identidad y nacionalismo, la ciudad ha tenido que intervenir y dar un paso adelante. Tomemos el ejemplo de la pandemia del virus Covid para ilustrar este punto: poco después de la declaración del estado de pandemia por parte de la OMC y justo antes de que se confirmaran los primeros casos del virus en Colombia, la alcaldesa de Bogotá (Claudia López) se apresuró a poner en marcha un bloqueo en toda la ciudad y otras medidas preventivas, sólo para que el Gobierno Nacional invalidara a la ciudad y declarara que López se había excedido en su autoridad. Del mismo modo, durante el mandato de Peñalosa, los esfuerzos para regular y frenar las poderosas empresas de taxis que operan en la ciudad fueron revertidos por el Gobierno Nacional. Las medidas destinadas a hacer el servicio más seguro, más transparente y a aumentar los ingresos de la ciudad cedieron ante la inacción del Gobierno Nacional. El Sr. Peñalosa calificó al Gobierno central de obstáculo para la mejora de la ciudad.

Asimismo, llegar a un consenso en las organizaciones internacionales y en los sistemas de gobernanza mundial es cada vez más difícil. Esta incapacidad para encontrar soluciones globales a los problemas globales ha hecho que las Ciudades sean líderes a la hora de afrontar el cambio climático y las crisis humanitarias y políticas. El contrato social ya no consiste en negociar libertad por seguridad: en el caso de Bogotá, se trata de garantizar la dignidad de las personas, las condiciones mínimas de habitabilidad (capacidades) y su supervivencia. Se trata de una forma de libertad. La ciudad se convierte en una de las partes de un nuevo contrato social, así como en el nuevo espacio físico y moral en el que se tramitan las promesas mutuas. El contrato social ahora no consiste tanto en renunciar a cierta libertad a cambio de protección como en renunciar a cierta soberanía a cambio del reconocimiento de la autoridad en el sentido político clásico. En este contrato los ciudadanos siguen desconfiando del Estado y frenan constantemente su autoridad, ideando palancas institucionales para mantener su poder a raya. El nuevo contrato social urbano, imagina el Sr. Peñalosa, es uno en el que la ciudad es la gran fuerza igualadora, capaz de redistribuir la riqueza, prestar servicios sociales y crear espacios públicos morales y físicos. El Sr. Peñalosa nos ilustró esta materialización de la igualdad en los siguientes términos: un autobús urbano pasa por delante de personas en coche, atascadas en el tráfico, que utilizan el carril exclusivo para autobuses; el bien mayor de la forma pública se prefiere al privado. La ciudad incorpora a los marginados, sirviendo de amortiguador de la exclusión causada por las fuerzas del mercado libre sin control. En Bogotá lo ha hecho a través de los teleféricos, las nuevas escuelas e instalaciones deportivas, los carriles bici para todos y la eliminación de los coches de las aceras. Al Sr. Peñalosa le encantan los carriles bici y las bicicletas: un objeto verdaderamente democrático que sirve por igual a ricos y pobres, donde todos, independientemente de su origen, son igualmente vulnerables.

La ciudad es capaz de crear espacios públicos donde los pobres y los ricos se encuentran como iguales y disfrutan por igual de los bienes públicos de la ciudad. Entonces, le preguntamos, ¿qué le falta a nuestra nueva teoría del contrato social urbano? No hay ninguna fórmula mágica o técnica que podamos conjurar o computar para resolver estas cuestiones. La inseguridad y la delincuencia siguen siendo elevadas, los sistemas de transporte público son indignos y nos despojan de nuestra humanidad mientras estamos constantemente vigilados. La Ciudad podría ser el Gran Igualador y un faro de buena administración pública, pero antes, sostiene Peñalosa, su autoridad debe ser legítima.

Escuchar al ex alcalde argumentar a favor de la autoridad legítima me hizo comprender que si queremos repensar el contrato social es mejor que empecemos por el principio: tenemos que mirar el árbol antes de ver el bosque. Me explico: la propuesta de Edgelands de entrar y avanzar rápido a modo de intervención artística es loable porque nos involucra a todos en una conversación directa sobre lo que nos limita y cómo queremos que sea nuestro futuro (en tiempos de digitalización y vigilancia). Lo hace a través de vías participativas y novedosas que harán que muchos de nosotros nos replanteemos el poder institucional y reclamemos nuestro espacio en nuestra ciudad y nuestra comunidad digital y física. Pero antes de llegar hasta allí -como preferiría el Sr. Peñalosa- nos invitaría a cuestionar la autoridad institucional y a pedir a nuestros dirigentes que cumplan la parte del contrato que han prometido, que reconstruyan la confianza. Este es el núcleo del contrato social como marco para vivir en sociedad: explica por qué los miembros de alguna sociedad tienen razones para refrendar y cumplir las reglas sociales fundamentales, las leyes, las instituciones y/o los principios de esa sociedad y justifica "si un régimen determinado es o no legítimo y, por tanto, digno de lealtad". Sostiene que, en esta época de sentimientos contrarios al establishment, de devaluación de la verdad y de creciente desigualdad, el contrato y la autoridad que otorga a la ciudad sólo son legítimos si se utilizan para garantizar un modo de vida mejor y más equitativo.