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Sobre la legitimidad de la autoridad: una conversación con Enrique Peñalosa

Edgelands mantuvo una conversación digital con Enrique Peñalosa, dos veces alcalde de Bogotá (Colombia). Como experto en asuntos urbanos, el Sr. Peñalosa ha vivido en primera persona algunos de los problemas más acuciantes a los que se enfrentan las ciudades. Ha dedicado la mayor parte de su carrera profesional a reflexionar sobre los sistemas de transporte público, la movilidad y los espacios públicos en las ciudades. Durante su mandato, el Sr. Peñalosa guió a los más de 10 millones de habitantes de la capital colombiana a través de algunos de sus mayores retos. En esta conversación con el equipo de Edgelands, reflexionó sobre algunos de los problemas urbanos y políticos más urgentes: la legitimidad de la autoridad y cómo convertir a las ciudades en impulsoras de la igualdad.

Foto de «Social Income» para UNSPLASH

Bogotá es una extensa metrópolis situada en una meseta andina a 2600 metros sobre el nivel del mar. Desde la segunda mitad del siglo XX, la ciudad ha experimentado un auge económico y demográfico, transformándose de una bucólica localidad colonial, con campanarios y tejados de ladrillo, en una de las megaciudades del mundo. Sin embargo, no todo ha sido prosperidad para la capital colombiana: una explosión demográfica, altas tasas de delitos violentos, una promesa eternamente incumplida de un sistema de metro, corrupción, violación del espacio público. En una palabra, desprecio por las normas legales y sociales. Cualquiera de estos problemas bastaría para desconcertar durante años a los responsables políticos, académicos, cargos electos y tecnócratas. Todos ellos convergen en Bogotá. Aun así, la ciudad sigue adelante, siempre volviendo del abismo, manteniendo a todos y todo unido gracias a un tejido social resiliente y a instituciones que funcionan. Pero hay que dejar espacio para más: la pandemia de Covid y una crisis humanitaria de refugiados venezolanos ha dejado el tejido social hecho trizas, con el contrato social a punto de implosionar en una nube de denso smog.  

Llegados a este punto, una confesión tardía: al igual que el Sr. Peñalosa, nací y crecí en Bogotá, por lo que siento sus problemas como propios. De hecho, he vivido muchos de ellos (el aire contaminado, la sensación de inseguridad, quedarme atrapado en el tráfico o el pánico a utilizar cualquier medio de transporte público). Crecer allí significaba darme cuenta constantemente de que vivíamos en una paradoja al estilo de Schrödinger: a veces, una burbuja; permanecíamos a salvo mientras el resto del país ardía en llamas de guerra. Otras veces, al mismo tiempo, nos dábamos cuenta de que no existíamos en el vacío y el fuego de la guerra llamaba a nuestras puertas. Poderosos cárteles de la droga desataban su violencia en forma de atentados con bombas y grupos guerrilleros, por nombrar algunos. Muchos huyeron de la violencia en las zonas rurales de Colombia y buscaron refugio en la capital. Desde entonces han llegado oleadas de refugiados internos. A pesar de todos estos problemas, la ciudad sigue siendo proveedora de atención sanitaria, educación, cuidado infantil y otros servicios sociales básicos. De hecho, en 2018 —y durante el último mandato de Peñalosa— la tasa de pobreza pobreza en Bogotá fue del 12 %, mientras que la cifra nacional alcanzó el 27 %. También es reveladora la tasa de mortalidad infantil: mientras que la ciudad registró 7,8 muertes por cada 1000 nacimientos, la tasa nacional superó las 16 muertes por cada 1000 niños. Tomados por separado, estos indicadores apuntan a que los ciudadanos de Bogotá disfrutan de una calidad de vida objetivamente mejor. Aún más interesante es no cómo la ciudad logra esto, dadas las penurias y los problemas que azotan al Estado-nación. Parecería contradictorio que, mientras el Estado colombiano es tildado de «fallido» y «capturado», la ciudad se las arregle para atender (aunque no de manera perfecta) a sus ciudadanos.

Es aquí donde la visión y la experiencia del Sr. Peñalosa resultan fundamentales para ayudarnos a comprender cómo es el (nuevo) Contrato Social Urbano o, al menos, cuáles son las condiciones mínimas para plantearnos uno nuevo o actualizar algunas de sus partes esenciales. ¿Es la ciudad simplemente el espacio físico que ocupamos bajo el Estado? ¿O es una unidad política con capacidad para moldear nuestro futuro y nuestra capacidad de acción? El Sr. Peñalosa abogaría sin duda por lo segundo. A medida que el Estado-nación se estanca, se vuelve pesado, burocrático, cautivo de los intereses corporativos y plagado de políticas de identidad y nacionalismo, la ciudad ha tenido que intervenir y dar un paso al frente. Tomemos la pandemia de Covid como ejemplo: poco después de que la OMS declarara la pandemia y justo antes de que se confirmaran los primeros casos del virus en Colombia, la alcaldesa de Bogotá (Claudia López) actuó con rapidez para implementar un confinamiento en toda la ciudad y otras medidas preventivas, solo para que el Gobierno nacional anulara la decisión de la ciudad y declarara que López se había extralimitado en sus funciones. De manera similar, durante el mandato de Peñalosa, los esfuerzos por regular y controlar a las poderosas empresas de taxis que operan en la ciudad fueron revocados por el Gobierno nacional. Las medidas destinadas a hacer que el servicio fuera más seguro y transparente, y a aumentar los ingresos de la ciudad, sucumbieron ante la inacción del Gobierno nacional. El Sr. Peñalosa calificó al Gobierno central de obstáculo para la mejora de la ciudad.

Del mismo modo, alcanzar un consenso en el seno de las organizaciones internacionales y los sistemas de gobernanza global se ha vuelto cada vez más difícil. Esta incapacidad para encontrar soluciones globales a los problemas globales ha convertido a las ciudades en líderes a la hora de hacer frente al cambio climático y a las crisis humanitarias y políticas. El contrato social ya no consiste en intercambiar libertad por seguridad: en el caso de Bogotá, se trata de garantizar la dignidad de las personas, unas condiciones mínimas de habitabilidad (capacidades) y su supervivencia. Lo cual constituye en sí mismo una forma de libertad. La ciudad se convierte en parte de un nuevo contrato social, así como en el nuevo espacio físico y moral donde se negocian las promesas mutuas. El contrato social ya no consiste tanto en ceder parte de la libertad a cambio de protección ni en ceder parte de la soberanía a cambio del reconocimiento de la autoridad en el sentido político clásico. En este contrato, los ciudadanos siguen desconfiando del Estado y frenan constantemente su autoridad, ideando palancas institucionales para mantener a raya su poder. El nuevo contrato social urbano, tal y como lo concibe el Sr. Peñalosa, es aquel en el que la ciudad actúa como gran fuerza igualadora, capaz de redistribuir la riqueza, prestar servicios sociales y crear espacios públicos, tanto morales como físicos. El Sr. Peñalosa nos ilustró esta materialización de la igualdad con el siguiente ejemplo: un autobús urbano adelanta a los coches atascados en el tráfico por el carril exclusivo para autobuses; se da prioridad al bien común público frente al privado. La ciudad integra a quienes se encuentran en los márgenes, actuando como amortiguador de la exclusión causada por las fuerzas descontroladas del libre mercado. En Bogotá lo hizo mediante teleféricos, nuevas escuelas e instalaciones deportivas, carriles bici para todos y la eliminación de los coches de las aceras. Al Sr. Peñalosa le encantan los carriles bici y las bicicletas: un objeto verdaderamente democrático que sirve por igual a ricos y pobres, de la misma manera, donde todos, independientemente de su origen, son igualmente vulnerables.

La ciudad es capaz de crear espacios públicos donde los pobres y los ricos se encuentran en pie de igualdad y disfrutan por igual de los bienes públicos de la ciudad. Por eso le preguntamos: ¿qué falta en nuestra nueva teoría del contrato social urbano? No existe ninguna fórmula mágica o técnica que podamos conjurar o calcular para resolver estos problemas. Los índices de inseguridad y delincuencia siguen siendo elevados, los sistemas de transporte público son indignos y nos despojan de nuestra humanidad, mientras estamos constantemente bajo vigilancia. La ciudad podría ser el gran igualador y un faro de buena administración pública, pero primero, argumenta Peñalosa, su autoridad debe ser legítima.

Escuchar al exalcalde defender la autoridad legítima me hizo darme cuenta de que, si queremos replantearnos el contrato social, lo mejor es empezar por el principio: tenemos que fijarnos en los árboles antes de ver el bosque. Me explico: la propuesta de Edgelands de intervenir y avanzar rápidamente al estilo de una intervención artística es loable, ya que nos involucra a todos en una conversación directa sobre lo que nos limita y cómo queremos que sea nuestro futuro (en tiempos de digitalización y vigilancia). Lo hace a través de vías participativas y novedosas que llevarán a muchos de nosotros a replantearnos el poder institucional y a reclamar nuestro espacio en la ciudad, así como en nuestra comunidad digital y física. Pero antes de recorrer todo ese camino en bicicleta —como preferiría el Sr. Peñalosa—, él nos invitaría a cuestionar la autoridad institucional y a pedir a nuestros líderes que cumplan la parte del contrato que prometieron, para reconstruir la confianza. Este es el núcleo del contrato social como marco para la vida en sociedad: explica por qué los miembros de una sociedad tienen motivos para respaldar y cumplir las normas sociales fundamentales, las leyes, las instituciones y/o los principios de esa sociedad, y justifica «si un régimen determinado es legítimo y, por lo tanto, digno de lealtad». Sostendría que, en esta época de sentimientos contrarios al sistema establecido, de devaluación de la verdad y de creciente desigualdad, el contrato y la autoridad que otorga a la City solo son legítimos si se utilizan para garantizar un modo de vida mejor y más equitativo. 

Podemos hacer algunas paradas por el camino...